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【黨建新動態(第15期)】北京市推進黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”基層治理體制機制創新

時間:2019年04月11日點擊:
編者按:2019年全國組織部長會議指出,城市基層黨建要強化系統建設,加強創新案例和典型經驗推廣,借鑒北京“街鄉吹哨、部門報到”、上海網格化管理等典型經驗,增強街道黨組織協調功能,有機聯結單位、行業及各領域黨組織,構建區域統籌、條塊協同、上下聯動、共建共享的城市基層黨建工作新格局,提升整體效應。現將中組部組織二局撰寫的關于北京“街鄉吹哨、部門報到”的調研報告及相關材料予以刊發,供參考。


民有所呼  我有所應
在為民辦事中提升城市基層黨建整體效應
——北京市黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”改革情況的調研報告
中央組織部組織二局
《人民日報》(2019年1月10日10版)

2018年11月14日,習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第五次會議,審議通過《“街鄉吹哨、部門報到”——北京市推進黨建引領基層治理體制機制創新的探索》,對這項工作給予充分肯定。為深入總結這一經驗做法,更好指導面上工作,中央組織部多次派人了解北京市開展黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”改革(以下簡稱“吹哨報到”改革)情況。2018年12月3日到12月10日,組織3個調研組,到北京市12個區的17個街道鄉鎮、20個部門站所、6個執法單位,深入街巷胡同和黨員干部、社區群眾,集中開展專題調研。
從調研情況看,北京市“吹哨報到”改革,認真貫徹習近平總書記關于黨的建設和組織工作的重要思想、社會治理有關要求和對北京工作重要講話精神,以加強黨對基層治理的領導、提升黨建引領基層治理水平為主線,以辦好群眾家門口的事、讓群眾生活更方便更舒心更美好為目標,以構建簡約高效基層管理體制、打通基層治理“最后一公里”為重點,堅持試點先行重點突破、全域推進整體提升,著力破解長期困擾城市發展、城市治理的難題,取得重大突破和重要階段性成果。這一經驗做法,是完善體制機制、增強城市基層黨建整體效應的創新實踐,是發揚黨的群眾工作優良傳統、走好新時代群眾路線的成功范例,具有典型示范意義和借鑒推廣價值。
一、基本做法
“吹哨報到”改革源自基層。2017年上半年,平谷區金海湖鎮為根治金礦盜采多年屢禁不止難題,探索了鄉鎮發現盜采線索及時上報,各相關執法部門30分鐘內趕到現場綜合執法的機制,效果很好。北京市委把這一探索總結提升為黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”改革,從2018年初開始,在全市16個區的331個街鄉中,選取169個街鄉試點推廣。市委抓住機構改革契機,完善基層管理體制,把黨建和治理結合起來,在賦權、下沉、增效上下功夫,以“吹哨”反映群眾訴求、發出集結令,以“報到”引領各部門響應、解決群眾問題,形成了行之有效的做法。
1.明責賦權優化職能,增強街鄉“吹哨”能力。北京市委深刻認識到,街鄉是城市治理的樞紐,許多基層治理難題需要街鄉去面對和解決,但由于責大權小、權責不清,往往有心無力,特別是面對拆除違建、整治違法經營、治理開墻打洞和環境污染等“硬骨頭”時,既沒有執法權,又無法有效調度各執法部門,處于進退兩難的尷尬境地。在市委的大力推動下,全市各級黨組織統一思想、共同行動,推進“吹哨報到”改革,著力增強街鄉統籌協調功能,以快速調動執法力量解決問題。一是為街鄉明責,使其“吹哨”有據。全面取消街道招商引資、協稅護稅等職能。制定街道職責清單,明確黨群工作、平安建設、城市管理、社區建設、民生保障、綜合保障等6大板塊111項職責,其中,街道作為主體承擔的占24%,其他均為協助、參與,使街道集中精力抓黨建、抓治理、抓服務。目前,正在擬定鄉鎮職責清單。通過理順和明確職責,使街鄉把該吹的“哨”吹到位。二是給街鄉賦權,使其“吹哨”管用。為確保各有關部門聞哨而動,重點落實街鄉對轄區需多部門協同解決的綜合性事項的協調權和督辦權、對有關職能部門派出機構負責人任免調整獎懲的建議權;強化街鄉在年度績效考核中的話語權,規定街鄉對有關職能部門及其派出機構的考核結果占被考核部門績效權重的1/3。三是優化街鄉內設機構,使其“吹哨”有力。啟動街道內設機構改革試點,先行確定9個區的28個街道,按照“6辦+1紀工委+1綜合執法隊+3中心”模式設置機構,變向上對口為向下對應,機構數量減少一半以上,職能更優化,運行更高效。目前,正按上述模式對全市所有街鄉內設機構進行優化調整。
2.建立綜合執法平臺,推動執法部門到街鄉“報到”。為解決基層執法力量分散、難以“握指成拳”等問題,“吹哨報到”改革整合執法機構和資源,推動執法力量下沉到街鄉,完善綜合執法實體化、常態化機制。全面推廣石景山區“1+5+N”模式,在290個街鄉建立實體化綜合執法中心,以街鄉城管執法隊為主體,公安、消防、交通、工商、食藥等5個部門分別派駐1—2人,房管、規劃國土、園林、文化等部門明確專人隨叫隨到,人員、責任、辦公場地相對固定,便于協同行動。執法中心主任由街鄉主要領導擔任,派駐人員由街鄉負責日常管理。建立執法中心黨組織,派駐人員中的黨員全部將組織關系轉入執法中心,增強組織凝聚力。需要多部門解決的復雜問題或突發事件,相關執法人員必須第一時間趕到現場,按照各自職責開展執法,直接解決問題。西城區什剎海街道綜合執法中心,整合了公安、環保、城管、工商、食藥等23個職能部門,成立以來依法關停違法開設的酒吧31處、拆除違章建筑1.1萬平方米,根治了噪音擾民、非法經營、環境臟亂等一批長期得不到解決的“老大難”問題。
3.引導街鄉干部深入一線,構建“吹哨報到”快速響應機制。“吹哨報到”改革注重推動街鄉干部走進群眾貼近群眾,看清楚治理堵點,感受百姓痛點,使“吹哨”更快更準、更有針對性。一是推行街巷長制度。街巷長全面負責街巷環境整治提升、文明創建等工作。街長一般由街道處級干部兼任,巷長一般由街道科級干部和站所負責人兼任,除完成機關本職工作外,拿出足夠時間深入一線,察民情聽民意解民憂。街巷長姓名、職責、聯系方式等向社會公布。建立日巡、周查、月評制度,督促街巷長及時發現解決違法建設、違規經營、堆物堆料、亂停車等問題。目前,已選派街巷長1.5萬名,活躍在近5000條大街、1.4萬余條小巷胡同,隨時隨地出現在群眾身邊,辦好群眾家門口的事。二是建立專職社區專員制度。社區專員承擔社區建設指導工作,具體負責溝通協調、組織發動、檢查督促,幫助社區協調解決困難和問題,是“吹哨報到”工作在社區的指導員、宣傳員。社區專員主要從街道優秀正科級實職干部中選派,編制在街道、崗位在社區,首批已選派141名。三是健全民事辦理制度。對在一線發現和群眾反映的問題,分級分類辦理,街鄉層面能解決的現場解決,不能現場解決的上報區級指揮管理系統,確定責任部門,限時辦結,并公示反饋、評價考核、跟蹤問效。豐臺區方莊街道在轄區223棟居民樓均建立微信群,所有街道社區干部、在職黨員、居民群眾實名入群,點對點回應訴求、解決問題,被譽為“掌上四合院”。2018年,海淀區依托“大城管”指揮系統,受理群眾反映的問題30.3萬件,同比增長14%,解決率為96.4%,提高了8個百分點。
4.拓寬“吹哨報到”參與范圍,調動駐區單位和社會力量共建共治。“吹哨報到”改革除了要求執法力量到街鄉“報到”外,還整合帶動體制內其他單位和體制外力量,不斷拓展“報到”服務的參與面。一是搭建共建平臺。建立區、街鄉、社區三級黨建協調委員會,吸納區域內有代表性的機關企事業單位、新型經濟和社會組織黨組織負責人參加,定期研究解決共同關心的重要事項。區、街鄉黨員領導干部擔任下一級黨建協調委員會主任,強化統籌權威和效能。朝陽區建立“一軸四網”區域黨建機制,依托黨建協調委員會和社區網格平臺,黨政群共商共治。二是創新共建方式。建立資源、需求、項目“三個清單”,實行屬地和駐區單位雙向需求征集、雙向提供服務、雙向溝通協調、雙向評價通報“四個雙向”機制,越來越多的中央和市直機關、企事業單位主動打開“院門”參與治理。石景山區廣寧街道一聲“哨響”,駐地的冬奧組委前來“報到”,與高井路社區結對共建,打造全市首個冬奧特色社區。三是推動在職黨員“報到”為群眾服務。組織71.7萬名市直機關和市屬企事業單位在職黨員到居住地或工作單位所在社區報到,參與各類活動100多萬人次,為民辦實事6萬多件。東城區統一組織在職黨員到背街小巷、居民院落開展“周末大掃除”35次,改善了居住環境。四是用好新興領域治理資源。堅持把黨建做進去、把資源帶出來,通過政府購買服務、公益服務品牌創建等方式,發揮新型經濟組織和社會組織在基層治理中的作用。市工商系統根據街道黨建和治理需要,把分散的“小個專”企業和商戶攏在一起,為基層治理添磚加瓦。市司法局黨委組織黨員律師骨干,成立法律服務團和調解服務團,助力疏解整治促提升。
5.推動“吹哨報到”向社區延伸,激活基層治理“神經末梢”。北京市委認為,“吹哨報到”改革能否取得實效,關鍵在街道、基礎在社區。推進改革中,注重把工作向城市治理“末端”延伸,提升社區綜合服務功能,使社區真正成為精準了解反饋群眾需求、精準投放服務資源、精準推動治理落地的基本單元。一是做實做優社區。開展社區減負行動,依法取消市直部門下派社區的工作事項150項、評比達標和示范創建項目31項,需社區開具的證明由15項減為5項,使社區能夠集中精力搞服務。各區根據街道規模,每年為每個街道提供200萬元—2000萬元不等的自主經費,支持社區服務群眾項目。制定社區工作者管理辦法,建立3級12檔的職業體系,解除后顧之憂。二是提高社區服務水平。推廣“離案式”、走動式工作法,社區工作者年入戶率不低于90%,第一時間收集民情民意,為街鄉“吹哨”提供需求信息和問題線索。推進社區服務站改革,將政務服務、市場服務、社會服務集中到服務站,一窗受理、集中辦理。開展微心愿服務、愛心銀行等活動。實施社區精細化治理計劃,加強網格服務承載,把“報到”單位等各方面的服務資源集聚起來,對接和提供給千家萬戶。三是發動社區群眾自我管理自我服務。健全黨組織領導的居民自治機制,通過議事廳、懇談會、理事會等聽民聲匯民意集民智,拓寬群眾參與渠道。招募2.3萬余名熱心居民擔任“小巷管家”,履行“每日巡、經常訪、及時記、隨手做、實時報”等職責。培育志愿服務品牌,涌現出“朝陽群眾”“西城大媽”“石景山老街坊”等一批影響力大的群眾組織。昌平區回龍觀、天通苑社區共有80萬居民,人口密度大,“臟堵污亂差”頑癥長期無法解決,群眾抱怨“回天”無力,社區發動群眾人人出力,開展秩序維護、文化提升、環境整治等活動,參與群眾5萬余人次,社區面貌得到根本改變,群眾稱贊“回天”有術。
二、主要成效
北京市“吹哨報到”改革實施一年來,取得顯著成效,試點地區人居環境明顯改善,基層干部隊伍面貌煥然一新,人民群眾獲得感幸福感安全感大大增強,贏得社會廣泛贊譽。
1.打通了城市基層治理“最后一公里”。通過“吹哨報到”改革,推動社會治理重心下移,把資源、服務、管理下沉基層、做實基層,健全基層治理體系,構建“四有四全”工作格局,即天上有網(即視頻監控系統)、地上有格(即社區網格)、街巷有長、吹哨有響,黨建引領全統籌、管理力量全報到、共商共治全程議、百姓呼聲全響應,第一時間解決了基層治理的各類矛盾。特別是下沉執法力量,瞄準治理難點問題,開展綜合執法,握指成拳、集中發力,事不完、人不撤,大大提升了街鄉統籌指揮能力和部門行政執法、應急處置水平,力度空前、效果空前。東城區負責同志談到,“一聲哨響巧撥千斤”,全區多年積壓、久拖不決的5273件基層治理案件,目前除87件正在處理外,其他均已解決。
2.辦好了群眾的煩心事操心事。通過“吹哨報到”改革,順應群眾美好生活新期待,建立健全服務群眾快速響應、基層難題有效處置機制,一批私搭違建、亂停車、環境臟亂、老舊小區設施陳舊等老百姓身邊的煩心事得到解決,一批菜市場、便利店、“口袋”公園、健身廣場等便民利民設施相繼建成,居民生活更為方便,老百姓真心認可。調查顯示,80%以上居民對背街小巷環境整治表示滿意,90%以上對開墻打洞、無證無照經營和老舊小區整治表示滿意,95%對占道經營整治表示滿意,12345熱線接到表揚電話同比增長17%。西城區位于首都核心區,停車難問題由來已久,通過整合駐區單位資源,新增5000余個停車位,居民拍手叫好。朝陽區三里屯街道有一條存在多年的酒吧街,被多家外媒稱為“臟街”,群眾意見很大,街道黨工委把“吹哨報到”的重點對準“臟街”,會同有關部門,采取治理開墻打洞、拆除違建、增設便民設施等措施,使“臟街”變成了“靚街”。
3.促進了中心工作和重點任務落實。聚焦習近平總書記提出的“建設一個什么樣的首都,怎樣建設首都”時代課題進行探索,通過“吹哨報到”改革,引導黨組織和黨員干部圍繞首都高質量發展、疏解整治促提升專項行動和籌備冬奧會冬殘奧會等中心工作建功立業,在治理交通擁堵、大氣污染、防范重大風險等重點任務中獻計出力,推動城市治理效能持續提升,為改善城市品質、建設國際一流的和諧宜居之都奠定良好基礎。街道社區組織的85萬首都治安志愿者,在“一帶一路”國際合作高峰論壇、中非合作論壇北京峰會等重大活動中發揮了不可替代的作用。截至2018年11月底,推動疏解提升區域性專業市場和物流中心200多個,調整退出一般制造業企業600多家,拆除違建4800多萬平方米。2018年北京經歷了多次強降雨,房山區大安山鄉發生新中國成立以來北京最大一次山體崩塌災害,網格員在崩塌前10分鐘提前發現并“吹哨”報告險情,相關部門迅速趕赴現場處置,攔截過往車輛和行人,未造成人員傷亡和車輛損失。
4.推動了黨員干部務實親民轉變作風。通過“吹哨報到”改革,引領黨員干部新時代新擔當新作為,樹立起了到一線解決問題、干事創業的鮮明導向。西城區開展“走千門進萬戶”活動,廣大黨員干部紛紛走出機關、進門入戶,邁開腿、張開嘴,噓寒問暖、搞好服務,收集各類意見建議5.2萬條,解決問題3.9萬件。東城區東四街道一位社區專員說,“以前是高跟鞋、小西裝、辦公樓里工作忙;現在變成了平底鞋、運動裝、走街串巷服務忙”。不少居民提到,原來反映的好多問題沒人管,現在干部就在身邊,一聲“哨響”,馬上解決。市委組織部負責同志談到,以前干部上門,群眾愛搭不理,有的還滿嘴怪話,現在笑臉相迎,主動打招呼,黨群干群關系更加融洽,黨組織的威信在聯系服務群眾中得到加強,人民群眾更加自覺地熱愛黨、跟黨走。
三、經驗啟示
北京市“吹哨報到”改革,開創性、示范性強,為黨建引領基層治理體制機制創新、提升為民服務能力水平探索了新路徑,有許多啟示。
1.黨建引領基層治理,必須充分認識推進城市治理現代化的重要性艱巨性,市委書記親力親為、高位推動。北京市委深入學習領會習近平總書記關于北京工作重要講話精神,綜合研判首都特點、城市治理現狀和基層實踐探索,把“吹哨報到”改革列為“一號改革課題”,制定工作方案,確定重點改革任務。蔡奇同志親自謀劃,50多次赴一線調研、聽取意見,每月召開區委書記會進行點評,研究落實工作舉措;各區委書記領銜改革,專職副書記具體負責;組織部門牽頭,月通報、季調度;市級媒體加強宣傳,推動改革不斷深入。必須深刻認識到,城市治理現代化是城市建設發展的一場深刻變革,事關黨的執政基礎和人民群眾福祉,面臨不少新情況、新矛盾、新挑戰,特別是黨建引領基層治理,涉及動體制、動權力、動利益的難題很多,只有市委主要負責同志親自上手,以上帶下、強力推動,才能取得實質突破。這是北京的經驗最關鍵的一條,北京是這樣,上海、杭州、武漢、深圳等地城市基層治理工作的成功經驗也是如此。
2.黨建引領基層治理,必須著眼管根本管長遠,健全完善基層管理體制和運行機制。體制機制更帶有根本性穩定性長期性。全國城市基層黨建工作經驗交流座談會提出,要以街道社區黨組織為核心,強化系統建設整體建設,不斷提高城市基層黨建整體效應。實現這一要求,關鍵是要健全完善街道社區黨組織領導基層治理的體制機制。“吹哨報到”改革以街道管理體制改革為著力點,探索賦予街道相應的職責職權,推動職能部門力量在街道聚合,強化街道黨組織領導核心作用,從體制機制上為街道黨組織領導基層治理、統籌各方創造條件,實現一招破題、滿盤皆活。同時,著眼打破條塊分割的僵局、各自為戰的困局,加強各領域黨組織互聯互動機制建設,整合各方面力量參與治理,點中了穴位、抓到了要害。實踐證明,黨建引領基層治理,根本在于構建簡約高效的基層管理體制和共建共治機制,把街道社區黨組織領導核心作用充分發揮出來,把各個方面的力量充分激發出來,這樣才能不斷增強整體效應,實現治理效能最大化。
3.黨建引領基層治理,必須堅持以人民為中心的發展思想,把服務群眾、造福群眾作為出發點和落腳點。習近平總書記指出,共產黨是為人民服務的政黨,為民的事沒有小事,要把群眾大大小小的事辦好。“吹哨報到”改革,以市民最關心的問題為導向,建立健全服務群眾響應機制,著力辦好群眾家門口的事。“哨聲”就是群眾的訴求,“報到”實質上是向群眾報到、解決群眾的問題,改革的全部工作都是為了群眾。從這個意義上看,這一改革豐富了黨的群眾工作時代內涵。以人民為中心的發展思想不能成為一句空話,要落實到具體人、具體事、具體工作上,真正做到群眾需求在哪里,黨建工作就跟進到哪里,實現民有所呼、我有所應。
4.黨建引領基層治理,必須運用科學方式方法,重點突破、循序漸進。當前,城市基層黨建、基層治理有關部署要求的“設計總圖”已明確,如何結合實際落實落地,需要深入探索。各地區情況千差萬別,要具體情況具體分析,選準切入點和突破口,編制“施工圖”,既避免“老虎吃天無從下口”,又防止“眉毛胡子一把抓”。“吹哨報到”改革,抓住當前群眾反映強烈、亟待解決的治理難題,發揮首都行政資源富集、善于集中力量辦大事的傳統優勢,堅持問題導向和目標導向相統一、試點先行和全面推進相促進,短時間內見到明顯成效,讓黨員干部和群眾看到變化,提振了信心,堅定了決心。同時也要看到,黨建引領基層治理是一項系統工程,也是復雜艱巨的改革任務,不可能一蹴而就,必須把握系統性整體性協同性,區分輕重緩急,講究“時度效”,確定適合的路徑和方法。既要有遠景考慮和長期目標,又要有當下舉措和“先期效果”,一步步扎實推進。


街鄉吹哨  部門報到
——北京市推進黨建引領基層治理體制機制創新紀實
《人民日報》(2018年12月10日09版)

“能解決的問題都破題了,余下的都是硬骨頭。”這是記者在北京采訪時經常聽到的一句話。作為10多年來人口增加了近千萬的超大型城市,北京城市治理積累了不少原有機制“看得見、管不著”的問題,難點在基層,痛點在群眾身邊。
啃下硬骨頭,要有新辦法。11月中旬,中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《“街鄉吹哨、部門報到”——北京市推進黨建引領基層治理體制機制創新的探索》,認為北京市委以“街鄉吹哨、部門報到”改革為抓手,積極探索黨建引領基層治理體制機制創新,聚焦辦好群眾家門口事,打通抓落實“最后一公里”,形成行之有效的做法。
北京是如何以黨建引領創新基層治理體制機制的?它又取得了哪些實實在在的成效?記者近日對此進行了調查采訪。

發現
基層創新成為改革“一號課題”
“街鄉吹哨、部門報到”機制,源自平谷區金海湖鎮一次“倒逼”式的整改。這種下級“吹哨”、上級各部門30分鐘內應急“報到”的聯合執法新機制,使14年屢禁不止的黃金盜采終于銷聲匿跡。
位于北京市最東端的金海湖鎮,歷史上以金礦資源聞名,雖然早已禁止開采,但在利益驅使下,仍有人上山“挖金”牟利,屢禁不止。2016年5月,金海湖鎮發生重大金礦盜采案件,造成嚴重安全事故,導致6死1傷。由于聯合執法難、調查取證難、固定證據難,該案直到2017年12月21日才二審判決結案。
血的教訓就在眼前,但問題仍舊沒有徹底解決。“礦難以后,鎮里增加人力、物力,進行了人防、技防綜合管控,即使這樣,非法掘金和砂石盜采依然沒有被制止住。”金海湖鎮黨委書記韓小波坦言,作為鄉鎮黨委、政府,面對基層治理中的失管、失控及諸多的底線問題,也想管,也一直在管,“我們也搞過聯合執法,但是由于職責不清,造成聯而不合,真正是‘看得見的管不了,管得了的看不見’‘叫腰腿不來,叫腿腰不來’。”
如何對癥下藥,根治病癥?平谷區委、區政府痛定思痛,深入摸病根兒:鄉鎮一線最容易發現盜挖盜采情況,卻沒有執法權;執法部門雖有執法權,但難以及時深入一線發現和解決問題。更關鍵的是,街鄉、委辦局等部門條塊分割,管理分散,執法既有空當,也有斷層。2017年,平谷區果斷決定,打破條條框框,將執法主導權下放到鄉鎮。在金海湖鎮成立了“雙安雙打”臨時黨支部和指揮部,由韓小波擔任黨支部書記和總指揮,16個區級職能部門一把手任指揮部成員和支部委員。
“區里賦予了鄉鎮領導權、指揮權和考核權。”韓小波介紹,鄉鎮一旦發現問題,發出召集信號,各相關部門執法人員必須在30分鐘內趕到現場,根據職責拿出具體執法措施,“事不完,人不走”。“鄉鎮吹哨、部門報到”,困擾金海湖多年的盜挖盜采問題迎刃而解。
平谷探索的調查報告,放到了市委主要領導同志的桌上。這一年,為了摸清基層情況,市委、市政府領導一直在基層調研,僅東城區,北京市委書記蔡奇就去了33次,大街胡同都走遍了,為了解決王府井南口的堵車問題,親自召開協調會。巴掌大的地方,長安街、步行街、胡同口糾結在一起,不同的事務,分屬市區街道不同層級管著,公交線路、旅游大巴、停車位、單車停放、道路秩序……管理權限分屬不同部門。王府井管委會對堵車原因一清二楚,然而,“九龍治水”,誰能把“九條龍”一起呼喚來共同發力呢?
“原湯化原食”,基層的問題靠基層的辦法來解決。“平谷探索”為北京市委破解基層治理難題打開了一扇窗。
經過進一步調查研究,2017年9月,北京市委常委會決定,將平谷區的經驗做法總結提升為“街鄉吹哨、部門報到”,并作為2018年全市“1號改革課題”,向16個區選點推廣。
今年1月,十二屆北京市委深改領導小組第六次會議審議通過《關于黨建引領街鄉管理體制機制創新實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》,明確了加強黨對街鄉工作的領導、推進街道管理體制改革、完善基層考核評價制度、推行“街巷長”機制等14項重要舉措。破解基層治理難題,北京找到了抓手。
目前,“街鄉吹哨、部門報道”改革在北京全市169個街道鄉鎮進行試點,占總數的51%,在探索黨組織領導基層治理有效路徑、解決基層治理難題、切實增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感等工作上取得了初步成效。
推動社會治理重心向基層下移、把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰斗堡壘,是黨的十九大提出的重要任務。“隨著工作的不斷推進,我們對這項工作的認識也在不斷深化。”北京市委組織部副部長張革說,“‘街鄉吹哨、部門報到’是一種形象的說法,這項改革的核心就是以黨組織領導基層社會治理為主線,牢牢把握首都城市發展規律和治理規律,加強黨的領導,發揮黨的政治優勢和組織優勢,把基層黨組織建設成為領導基層社會治理的堅強戰斗堡壘。”

賦權
一根針如何撬動千條線
“吹哨報到”機制的關鍵,是向街鄉“賦權”。東城區東華門街道工委書記趙宏松說,街道指揮區級職能部門,過去想也不敢想。“哨子”交到街道手上,到底能不能吹響?如何才能吹響?是吹響一陣子,還是形成長效機制?
俗話說“官大一級壓死人”“上面千條線,下面一根針”。誰都明白管理重心下移,是治療城市病的良藥,但各個部門往往會把住原有職能不撒手,這樣“一根針”如何撬動“千條線”?這個反向發力的過程,北京通過“一把手工程”和基層雙向推動,經歷了期盼與疑慮、磨合與配套,最終發揮出攻堅克難的力量。
改革的關鍵在落實,落實關鍵在一把手。圍繞黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”工作,蔡奇親自謀劃、親抓落實。今年2月以來,他赴基層一線專題調研40余次。下基層聽意見、走街串巷看成效,成為工作常態。很快,北京市各區均成立了由區委書記牽頭、區委專職副書記具體負責的專班,這個專班,重在針對運營中出現的問題,即時研究情況,抓機制完善、抓政策配套。
東城區的工作人員告訴記者,實施“街鄉吹哨、部門報到”新機制,街鄉這個“塊”與職能部門這個“條”,首先需要重新磨合。
過去,“條”與“塊”對接參差不齊,解決棘手問題,常常需要上級領導親自“掛帥”,帶著職能部門去街道集體“會商”,當場拍板。這樣的做法難以“常態化”運轉。“‘條’與‘塊’就像輪轂與鏈條,只有兩者都動起來,才能發揮作用,不能只有輪轂轉而鏈條不動”。
聽說要向街道賦權,政府職能部門的反應不一:“權力給了街道,我們職能部門的工作抓手在哪里?還是說所有任務都由街道接盤?”
“條”與“塊”的矛盾,歷來在基層社會治理中仿佛是一個“結”,糾纏在一起,以致相互推諉。由于強調屬地責任,職能部門通過“漏斗效應”將大量的事務“漏”到街道、社區一級,導致街道、社區越來越忙,但“看得見的管不著,管得著的看不見”,許多問題街道解決不了。
如何理順條塊關系?“賦權,首先要確權。”東城區委副書記、區政協主席宋鐵健說,有“清單”才有操作路徑,才有后面合理的考核和評價。
東城區從頂層設計開始,對街道的定位和職責進行了梳理,形成了106項街道內設機構職責清單,明確除街道工委和辦事處職責清單以及涉及城市管理、民生保障、社區建設和公共安全工作以外,其他職能部門不得隨意向街道安排工作,確保街道集中精力抓黨建、抓治理、抓服務。
確權只是第一步。在確權基礎上,東城區賦予街道對重大事項的意見建議權、對綜合性事項的統籌調度權,制定了區政府部門派出機構人事任免事先征求街道工委意見和派駐人員考核的具體辦法,完善自下而上的考核評價制度,將街道對政府部門的績效考核權重提高到30%,實現了“條條圍著塊塊轉”。
基層反向發力,在制度上有了配套,有了細化,有了保障。“吹哨報到”機制,很快顯示出了它針對棘手問題“集中優勢打殲滅戰”的威力。
東華門街道附近的王府井地區是北京集中體現大國風范、時代風尚的“金名片”。但長期以來,該地區交通秩序比較混亂,特別是周邊街巷胡同停車難、停車亂的問題十分突出。
王府井大街東側,就有一條堵車出了名的胡同——煤渣胡同,全長301米,主路寬8米,呈東西走向,胡同南側緊鄰北京協和醫院北大門急診大樓,胡同北側有多個胡同小區,居住著300余戶本地居民。
由于地理位置特殊,每年往來觀光旅游、看病就診的人群非常龐大,煤渣胡同周邊人流、車流密集,再加上兩側亂停車,這條胡同從早到晚被堵得水泄不通。“胡同居民自己停車也成了大難題,見縫插針都插不進去。”胡同老住戶唐毅說。
“不是不想解決,根本就解決不了!”趙宏松很無奈。
疏堵首先要禁停,一來街道沒有執法權,二來王府井寸土寸金,不讓停,那么老百姓的車該停哪兒去?煤渣胡同堵了治、治了堵,始終難以根治。
“街鄉吹哨、部門報到”機制下,東華門街道一聲哨響,眾多職能部門云集,對煤渣胡同交通秩序進行綜合整治:區交通委將胡同的路側停車位全部取消,清除車位線及車位編號;區交通支隊在非機動車道和機動車道中間增設了隔離護欄,違法停車再也鉆不了空子,行人有了更安全的專屬步道;東華門街道綜合執法隊依法取締胡同中部的兩輛占道房車,胡同道路豁然開朗。
最后,如何才能讓老百姓的車有地兒停,又能停得起?東華門街道出面,與王府井周邊的商業配套停車場進行協調,以優惠價格為居民提供共享車位。
“王府井地區停車每個月怎么也得花費1500元到1800元,但是我們居民停車,每月就收500元。”簽訂了停車協議的唐毅表示,以前將車胡亂停在路邊,雖然免費,但是不安全,車被劃傷過,還是現在有正規停車位踏實。
只通行,不停車,王府井地區正式打造成北京市首個“不停車街區”。11月初,當記者再次來到昔日擁擠不堪的煤渣胡同,眼前的景象已與往日截然不同。胡同中保留了4米的機動車道,旁邊還有非機動車和行人通行的專用通道。胡同中沒有車輛滯留,一輛輛汽車順暢地駛過。
“‘街鄉吹哨、部門報到’不是一句口號,而是一種機制,有抓手、能落實,讓我們在一線解決困難、提升服務有了底氣。”趙宏松感慨道。
在街道、鄉鎮行政區域內,哨聲一響,應者云集,效率倍增。那么,跨行政區域的怎么辦?“‘街鄉吹哨、部門報到’,不僅僅是簡單地通過‘吹哨報到’來解決某一問題,而是探索建立一套服務群眾的響應機制,堅持民有所呼、我有所應,努力走好新時代群眾路線,解決好群眾身邊的問題。”張革表示。
豐臺區太平橋街道與西城區廣安門外街道接壤,和諸多行政區域相似,交界地帶往往存在環境臟亂差問題。但由于權限不清晰,職權行使受到諸多掣肘,致使街道處于“有心治理,無處發力”的尷尬境地,生活于此的居民也頗多怨言。
在豐臺區與西城區交界線上,一處2000平方米的兩層違建公寓樓高高聳立,1/3屬于西城,2/3屬于豐臺。該處違建自形成后,長期出租住人、無照經營等現象一直存在,尤其在上下學高峰期間交通擁堵嚴重,影響周邊居民的日常生活。
然而,由于違建所在位置跨區,拆除存在困難。不管豐臺還是西城誰來執法,違建使用者都振振有詞,“憑什么拆我,有本事把這樓鋸開,就拆你們屬地的那半截。”
群眾的訴求就是哨聲。目前,北京各街鄉已經吹響了“綜合執法哨、重點工作哨、應急處置哨”,在此基礎上,各街鄉不斷摸索,堅持問題導向,形成解決問題的合力。
5月8日上午9點半,太平橋街道與廣外街道吹響“聯合哨”,存在多年的違建公寓樓被拆除,嚴重擾民的違建“毒瘤”成為歷史。住在康寧居小區3號樓的張先生高興地說:“這個地方經常出現交通擁堵,路邊垃圾堆物不能及時清理,以后,這條路暢通了,我們心里也更加敞亮了。”

下沉
干部和職能同時沉到了基層
“部門報到”就要履職,就是要到基層一線、到群眾身邊解決問題。街鄉的“哨子”吹響了,“部門報到”的步子如何跟得上?
執法力量到綜合執法平臺“報到”、街道干部任街巷長沉到基層“報到”、駐區黨組織和在職黨員“雙報到”、通過“周末衛生大掃除”組織黨員干部到現場“報到”。在實踐中,北京探索出4種主要的“報到”形式,推動力量下沉。
不久前,石景山區城管八角街道執法隊副隊長宋鑫一行來到時代花園底商一處車行執法,1個小時前,八角街道社會綜合治理執法指揮中心接到群眾舉報,與宋鑫一同前來的,還有八角街道社會綜合治理執法指揮中心的公安、環衛、消防、交通、食藥、工商和安監7個部門的負責人。
“門前修車屬于占道經營,門口綠地涉嫌鋪磚,綠化帶存有堆物,營業執照未遷移,目前屬于異地經營。”根據群眾舉報內容,指揮中心的相關部門負責人一一排查,責令整改,不到半小時,處理妥當,權責分明,立竿見影。
“這事要是擱以前,街道接到舉報要先召集各執法部門開會,然后再統一協調各部門時間,集中處理,前前后后最少要3天,還不一定能徹底解決問題,現在我們部門‘報到’下沉街道,3天的事情半天就能解決。”
問題的快速解決,得益于石景山區對城管執法力量下沉街道的體制創新:城管執法局街道執法隊實行“雙重管理”機制,城管執法隊員編制、檔案正式移交街道。此外,還有公安、環衛、消防、交通、食藥、工商和安監等部門常駐,住建委、衛計委、國稅地稅等部門掛牌。在街道層面,形成了聯合綜合治理執法指揮中心,各部門一同破解城市管理頑疾。
與石景山區類似,北京各區街道、鄉鎮紛紛建立街鄉綜合執法平臺,推動執法力量下沉。按照“區屬、街管、街用”的原則,在290個街鄉建立實體化的綜合執法中心,普遍采用“1+5+N”模式,即1個城管執法隊為主體,公安、消防、交通、工商、食藥等5個部門常駐1至2人,房管、規劃國土、園林、文化等部門明確專人隨叫隨到,將人員、責任、工作機制、工作場地相對固化,讓部門報到有平臺、有機制、有資源。
除了執法力量到綜合執法平臺“報到”,北京還積極引導街道干部到基層“報到”,全面推行“街巷長制”。在全市每條街巷設置“街長”或“巷長”,分別由街道處、科級干部擔任,牽頭組織社區層面的基層治理,及時發現、協調解決堆物堆料、亂停車、地樁地鎖等群眾反映強烈的環境問題。明確了街巷長承擔“知情、監督、處置、評價”的職責,建立了“日巡、周查、月評、季點名”機制,并將街巷長向全社會公示,推動街巷長去現場發現、解決問題。截至9月底,北京全市共選派街巷長1.5萬名,招募2.3萬名“小巷管家”,在近5000條大街、1.4萬余條小巷發揮積極作用。
一聲哨響,冬奧組委前來報道,這在以前可能無法想象。石景山區廣寧街道高井路社區與冬奧組委駐地——首鋼西十筒倉僅一墻之隔,社區居民參與冬奧熱情很高。借助區位優勢,區里也計劃將其打造為冬奧特色社區,但苦于沒有發展思路。借助基層黨組織和在職黨員“雙報到”機制,石景山區廣寧街道吹響了“報到哨”。
從2018年4月起,冬奧組委先后有1名部級干部、8名局級干部及20余名黨員干部以在職黨員身份到高井路社區“報到”。北京市副市長、冬奧組委執行副主席張建東開設社區冬奧大講堂;北京冬奧組委秘書長韓子榮為社區謀劃冬奧特色社區建設構想;冬奧組委的在職黨員們還積極參與社區慰問幫扶、公益勞動、冬奧知識宣講等活動。
“在冬奧組委的大力支持下,我們街道確立了建設冬奧特色社區的目標和路徑,同時通過冬奧特色社區的建設,促進了地區交通、環境、文化品位等整體提高。”廣寧街道黨工委副書記王志平介紹,其實哨聲吹來的不僅是冬奧組委,“市奧促會、區體育局、文委、衛計委、殘聯等單位都積極響應哨聲,為冬奧特色社區建設提供資源、出謀劃策。”
在落實“街鄉吹哨、部門報到”的過程中,北京各區積極搭建基層黨組織和在職黨員參與社區黨建、社區治理的平臺載體,倡導在職黨員走出家門、走進社區,聽取民意,服務社區。目前,北京全市9175個法人單位黨組織、71.73萬名機關企事業單位在職黨員全部回屬地居住地街鄉、社區村“報到”。這支龐大的力量通過公開承諾、建言獻策、辦實事等方式,在環境整治、教育培訓、政策咨詢、服務群眾等方面發揮積極作用。
基層治理面對的是基層群眾豐富多彩、多元多樣的日常生活。家門口的樹葉掉了有沒有人掃,胡同里的垃圾清理及不及時……這些看似零碎的“小事”,實際上是關系群眾切身利益的“大事”,也是群眾的“煩心事”。
在“街鄉吹哨、部門報到”的探索實踐中,北京市通過“周末衛生大掃除”組織黨員干部到現場“報到”,組織黨員干部深入背街小巷,到居民院子里與居民一起開展環境整治。在黨員干部的帶動下,群眾從“站著看”到“跟著干”,一起動手整治“臟亂差”,形成了周末一道亮麗風景線。
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